Inleiding
Tot de gemeentelijke kerntaak behoort onder meer het beheren van gemeentelijke eigendommen in het algemeen en van gemeentelijke gronden in het bijzonder. Het optreden tegen het gebruik van gemeentegrond door een inwoner of bedrijf zonder toestemming van de gemeente, is dus een wettelijke taak van de gemeente.
De Gemeentewet bepaalt in artikel 160, lid 1, aanhef en onder e, dat het College bevoegd is te besluiten tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen door de gemeente. Daarnaast verplicht lid 3 van hetzelfde artikel het College om alle conservatoire maatregelen te nemen en te doen wat nodig is ter voorkoming van verjaring of verlies van recht of bezit.
Regelmatig doen bewoners of bedrijven een beroep op verjaring. Deze hebben vaak al meer dan 20 jaar gemeentegrond in bezit en zijn van mening dat de grond hun eigendom is geworden door verjaring. Indien zij de verjaring kunnen aantonen, dan zijn zij de nieuwe grondeigenaar.
In het licht van de privaatrechtelijke positie van de gemeente (eigenaar van de grond) is van belang dat op grond van de (verjarings)regels uit het Burgerlijk Wetboek (BW) ook een bezitter te kwader trouw tot eigenaar kan worden van in bezit genomen grond van de gemeente door verloop van een termijn van 20 jaar. Het gaat daarbij om het verjaren van de mogelijkheid van de gemeente als eigenaar om via een rechtsvordering haar zaak op te eisen van een ieder die de zaak zonder recht onder zich heeft om daarmee het bezit van die ander te beëindigen.
De mogelijkheid om die rechtsvordering in te stellen verloopt dus na een termijn van 20 jaar. Wanneer die termijn is verstreken, kan diegene die dan bezitter is de eigendom van de zaak verwerven, ook al is hij te kwader trouw. Te kwader trouw wil zeggen: degene weet en heeft al die tijd geweten dat de grond niet van hem is, maar gebruikt de grond toch als ware hij eigenaar. De bezitter of zijn rechtsopvolger wordt van rechtswege eigenaar na voltooiing van de verjaringstermijn.
De verjaringstermijn bij bezit te goeder trouw van gemeentegrond bedraagt 10 jaar. Uit de rechtspraak blijkt dat daar niet snel sprake van zal zijn en niet snel wordt aangenomen. Eigenlijk kan alleen een fout in een notariële akte en/of een kadastrale fout onder omstandigheden leiden tot deze vorm van verkrijgende verjaring.
In een recente uitspraak (8 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1606) van de hoogste civiele rechter, de Hoge Raad) kwam de verkrijgende verjaring van gemeente grond aan de orde.
De feiten
Het ging in deze zaak bij de Hoge Raad om de vraag wie eigenaar is van een strook grond die is gelegen tussen de woning van X en de openbare weg, die in eigendom is bij de gemeente. X meent dat hij eigenaar is geworden door verjaring. De gemeente betwist dat en heeft onder meer, nadat ter plaatse de erfgrens zal zijn uitgezet door het Kadaster, ontruiming van de strook grond gevorderd. De rechtbank heeft de gemeente in haar standpunt gevolgd.
Het hof is echter van oordeel dat X eigenaar is geworden van de strook grond. Omdat hij daarbij te goeder trouw is geweest, hoeft hij het perceel niet terug te leveren of anderszins schadevergoeding te betalen. Dat betekent ook dat dat gedeelte van de strook ten onrechte is ontruimd.
De gemeente stelt tegen deze beslissing cassatie in bij de Hoge Raad.
De gemeente klaagt dat het hof heeft miskend, dat voor inbezitneming van publieke grond een bijzondere, strengere maatstaf geldt, op grond waarvan niet snel mag worden aangenomen dat een niet-rechthebbende de intentie heeft publieke grond voor zichzelf te houden. Voor inbezitneming van publieke grond zijn steeds bijkomende (bijzondere) omstandigheden vereist om te kunnen aannemen dat de inbezitneming voor de gemeente ondubbelzinnig kenbaar was, of dat de gemeente wist of behoorde te weten dat sprake was van inbezitneming, aldus de gemeente.
De Hoge Raad
De Hoge Raad stelt voorop dat, voor de beantwoording van de vraag of iemand een goed in bezit heeft genomen, bepalend is of hij zich de feitelijke macht over dat goed heeft verschaft (art. 3:113 lid 1 BW). Voor inbezitneming van een goed dat in het bezit van een ander is, geldt dat enkele op zichzelf staande machtsuitoefeningen ontoereikend zijn (art. 3:113 lid 2 BW). Vereist is dat de machtsuitoefening zodanig is dat naar verkeersopvatting het bezit van de oorspronkelijke bezitter wordt tenietgedaan.
Het antwoord op de vraag of iemand de voor bezit vereiste feitelijke macht uitoefent, wordt, evenals de vraag of hij voor zichzelf of voor een ander houdt, beoordeeld naar verkeersopvatting en overigens op grond van uiterlijke feiten (art. 3:108 BW).
De rol van de verkeersopvatting brengt mee dat daarbij de aard en de bestemming van het betrokken goed in aanmerking moeten worden genomen.
Uit deze maatstaf volgt dat indien beoordeeld moet worden of grond met een publieke bestemming in bezit is genomen door een niet-rechthebbende, met die bestemming rekening moet worden gehouden. Er is volgens de Hoge Raad echter geen aanleiding voor een afzonderlijke (strengere) maatstaf voor de inbezitneming van ‘publieke grond’.
Het hof heeft deze maatstaf naar het oordeel van de Hoge Raad niet miskend.
Analyse uitspraak Hoge Raad
Ingevolge art. 3:314 lid 2 BW vangt de verjaringstermijn van een rechtsvordering van de gemeente die strekt tot beëindiging van het bezit van een niet-rechthebbende (inwoner of bedrijf) aan op de dag nadat de niet-rechthebbende bezitter is geworden.
Uit art. 3:107 lid 1 BW in verbinding met art. 3:108 BW volgt dat de vraag of iemand bezitter is, moet worden beantwoord naar verkeersopvatting, met inachtneming van de regels die in de daaropvolgende wetsartikelen worden gegeven en overigens op grond van uiterlijke feiten. Er geldt dus een objectieve maatstaf.
De rol van de verkeersopvatting brengt mee dat bij de aan de orde zijnde vraag de aard en de bestemming van het betrokken goed in aanmerking moeten worden genomen. Het is echter niet zo dat er een afzonderlijke (strengere) maatstaf geldt voor de inbezitneming van publieke grond.
De wet noemt als vereisten voor bezit niet met zoveel woorden dat het ‘niet dubbelzinnig’ en ‘openbaar’ is. Deze eisen gelden echter wel.
‘Niet-dubbelzinnig bezit’ is aanwezig wanneer de bezitter zich zodanig gedraagt dat de gemeente tegen wie de verjaring loopt, daaruit niet anders kan afleiden dan dat de bezitter pretendeert eigenaar te zijn, hetgeen naar objectieve maatstaven beoordeeld moet worden.
In een geval als het onderhavige gaat aan het bezit van de niet-rechthebbende (inwoner of bedrijf) – die het bezit immers niet overgedragen gekregen heeft van de gemeente – inbezitneming vooraf. Daaromtrent bepaalt art. 3:113 lid 2 BW dat voor inbezitneming van een goed dat in het bezit van een ander is, enkele op zichzelf staande machtsuitoefeningen ontoereikend zijn. Vereist is dat de machtsuitoefening zodanig is dat naar verkeersopvatting het bezit van de oorspronkelijke bezitter wordt tenietgedaan.
Voor het in art. 3:105 BW bedoelde gevolg van voltooiing van de verjaringstermijn van art. 3:314 lid 2 BW is voldoende dat bij de niet-rechthebbende sprake is van bezit dat voldoet aan de door de wet gestelde eisen. Met name is niet vereist dat de gemeente daadwerkelijk heeft kennis gedragen van de bezitsdaden van de niet-rechthebbende waardoor zijn bezit is tenietgegaan. Voldoende is dat een en ander naar buiten toe – en dus ook voor de eigenaar – kenbaar was. Daaraan doet niet af dat de gemeente van die bezitsdaden niet dan na onderzoek op de hoogte kon raken.
Hoezeer het ook voor eigenaren van met name moeilijk begaanbare of moeilijk toegankelijke percelen bezwarend kan zijn deze periodiek op bezitsinbreuken te controleren, in de gelding van meerbedoelde wettelijke vereisten voor bezit kan die omstandigheid geen verandering brengen. Eerst indien moeilijke begaanbaarheid of moeilijke toegankelijkheid aan de kenbaarheid van de bezitsdaden in de weg staat, is van bezit van een inbreukmaker geen sprake.
Een en ander laat onverlet dat de zojuist bedoelde partij bloot kan staan aan een vordering uit onrechtmatige daad van de gemeente die haar eigendom aan die partij heeft verloren door de werking van art. 3:105 BW.
Een persoon die een zaak in bezit neemt en houdt, wetende dat de gemeente daarvan eigenaar is, handelt tegenover de gemeente onrechtmatig. Dat brengt mee dat de gemeente, mits aan de overige voorwaarden daarvoor is voldaan, kan vorderen dat haar door de bezitter de schade wordt vergoed die zij als gevolg van dat onrechtmatig handelen lijdt.
In een dergelijk geval ligt het voor de hand dat de rechter, indien de gemeente dat vordert en de inwoner (particulier of bedrijf) nog steeds eigenaar is, op de voet van art. 6:103 BW die bezitter veroordeelt bij wijze van schadevergoeding de wederrechtelijk in bezit genomen zaak aan de gemeente in eigendom over te dragen.
De zojuist bedoelde vordering van de gemeente is onderworpen aan verjaring op de voet van art. 3:310 lid 1 BW. Voor zover de schade waarvan de gemeente vergoeding wenst, bestaat in het verlies van haar eigendom, neemt de vijfjarige verjaringstermijn ingevolge die bepaling een aanvang op het moment dat de gemeente bekend is met haar eigendomsverlies (en met de daarvoor aansprakelijke persoon), en is de verjaring in elk geval voltooid twintig jaar na de voltooiing van de verjaring van art. 3:314 lid 2 BW, zijnde de gebeurtenis waardoor de schade – het verlies van de eigendom – is veroorzaakt, alles onverminderd eventuele stuiting van die verjaring.
Heeft u vragen naar aanleiding van dit artikel of heeft u andere vragen, neemt u dan gerust vrijblijvend contact op met Marc Janssen of met één van de andere leden van de sectie Procedures & Geschillenbeslechting.
