Veelal gedwongen door het scheiden van wonen en zorg (extramuralisatie) kiezen zorginstellingen er steeds vaker voor om zorgvastgoed te verhuren aan zorgvragers en in de verhuurde woonruimte extramurale zorg aan te bieden. Dat de uniforme vaststelling van een bestemmingsplan hierop (nog) niet is afgestemd volgt uit een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Raad van State).
Extramuralisatie
In de uitspraak van de Raad van State van 29 april 2015 (zaaknummer: 201403332/1/R2) ging het om het door de raad van de gemeente Geldermalsen vastgestelde bestemmingsplan "Linge's Zorglandschap" voor de realisatie van een zorglandgoed. Het plan zag op de mogelijkheid een zorglandgoed te realiseren in de nabijheid van de kern Rumpt met een oppervlakte van ongeveer 17,5 hectare.
Plansystematiek
De omwonenden voerden aan dat het plan voor de zorginstelling ten onrechte voorzag in een woonbestemming omdat de zorginstelling - waarin sprake is van uitsluitend onzelfstandige bewoning met 24-uurs begeleiding en zorg - niet passend is in de woonbestemming. Het zou gaan om een maatschappelijke bestemming. Zij voerden verder aan dat als gevolg van deze ondoorzichtige vorm van bestemmen, niet werd voldaan aan de provinciale verordening, het streekplan en de gemeentelijke landgoednota, waar steeds wordt gesproken over wonen en woongebouw, terwijl het hier volgens hen niet zou gaan om een dergelijke bestemming.
Aan het perceel was onder meer de bestemming "Wonen" en de aanduidingen "zorginstelling" en "bedrijfswoning" toegekend.
De Raad van State overwoog dat het gezien de definitie in het bestemmingsplan ging om onzelfstandige woonruimte. Artikel 1 onder 25 van het bestemmingplan definieert onzelfstandige bewoning als volgt: bewoning waarbij sprake is van 24 uurs begeleiding en zorg, medische zorg en/of therapeutische behandeling, een speciaal methodisch zorgplan in het kader van psychogeriatrische zorg en waarbij bewoning plaats vindt in het kader van een behandel- en begeleidingstraject met professionele medewerkers die ook in de nachtperiode aanwezig zijn.
Op grond van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012 dient de raad het bestemmingsplan vorm te geven en in te richten overeenkomstig de Standaard voor vergelijkbare bestemmingsplannen 2012, die als bijlage 5 deel uitmaakt van de Regeling (hierna: SVBP).
Ten behoeve van de eenduidigheid in de naamgeving en digitale verbeelding van bestemmingen is een functielijst opgesteld. In deze lijst wordt voor een aantal functies een vaste hoofdgroep voorgeschreven. Als een specifieke bestemmingsbenaming wordt gekozen waarbij de specificatie op de functielijst voorkomt dan moet de in de functielijst gegeven hoofdgroep worden gebruikt. In de functielijst is de functie zorginstelling onder de hoofdgroep maatschappelijk ondergebracht. Onder de hoofdgroep wonen is de functie wonen ondergebracht.
De Raad van State is van oordeel dat deze systematiek niet toelaat dat de bestemming "Wonen" ten behoeve van de functie "zorginstelling" wordt opgenomen. Het plan voorziet immers in een zorginstelling, ten behoeve van onzelfstandige bewoning waarbij sprake is van 24-uurs begeleiding en zorg. Voor de functie "zorginstelling" is in de systematiek van de SVBP in de functielijst de hoofdgroep maatschappelijk voorgeschreven.
Op grond van hetgeen de omwonenden hadden aangevoerd oordeelde de Raad van State dat de bestemming van de zorginstelling als hoofdfunctie “Maatschappelijk” was en dat het plan daarom in strijd met de voornoemde regeling was vastgesteld. De Raad van State vernietigde op grond hiervan het bestemmingsplan.
Wat betekent deze uitspraak voor extramuralisatie
Als gevolg van extramuralisatie vindt een scheiding plaats tussen de bekostiging van de zorg en de bekostiging van wonen. Alleen de bekostiging van zorg vindt nog plaats met publieke middelen. Aan de aanspraak op zorgfuncties verandert als gevolg van extramuralisatie dan ook weinig. Een eventueel verblijf in een beschermde woonomgeving of instelling dient echter zelf bekostigd te worden. Dit leidt ertoe dat mensen die ervoor kiezen zorg in een beschermde omgeving te ontvangen, voortaan zelf afspraken moeten maken over het gebruik van een woonruimte. Waarschijnlijk werd met de realisatie van een zorglandgoed in Geldermalsen beoogd woonunits aan te bieden die - daar waar de aanduiding zorginstelling is opgenomen - wonen ook kunnen worden gecombineerd met intensieve zorg.
Deze wijze van bestemmen biedt flexibiliteit in de wijze waarop de woonunits - al dan niet gecombineerd met intensieve zorg - kunnen worden aangeboden.
Omdat de Nederlandse plansystematiek uitgaat van ‘toelatingsplanologie’ zouden de woonunits met de bestemming wonen en de nadere aanduiding ‘zorginstelling’ voor de combinatie van wonen en zorg kunnen worden verhuurd, maar dit is geen verplichting. Dit zou de eigenaar/exploitant van het zorglandgoed dus optimale flexibiliteit bieden in het verhuren van de woonunits op het landgoed.
Dit is met de uitspraak van de Raad van State voorlopig van de baan.
De gemeenteraad zal zich nu opnieuw moeten gaan buigen over de gevolgen van deze uitspraak en het bestemmen van het perceel voor zorglandgoed.
Het ziet ernaar uit de uitspraak tot gevolg heeft dat er een duidelijke splitsing aangebracht moeten worden tussen enerzijds een woonbestemming en anderzijds een maatschappelijke bestemming. Hoewel dit met inachtneming van de doelstellingen van de standaardisatie (het SVBP) begrijpelijk is, roept dit de vraag op of de rechtszekerheid die wordt geborgd door de algemene regels over de vormgeving en inrichting van bestemmingsplannen niet de gewenste flexibiliteit in het ontwikkelen en exploiteren van zorgvastgoed in het licht van extramuralisatie in de weg staat.
