Op 1 juli 2004 heeft het Tweede Kamerlid Luchtenveld (VVD) een wetsvoorstel ingediend (Kamerstukken 2003/2004, 29 676), dat scheidende echtelieden verplicht als bijlage bij een scheidingsovereenkomst en bij een gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding een ouderschapsplan over te leggen. Eén van de elementen van dat ouderschapsplan betreft de wijze waarop ouders vorm geven aan de zorg– en opvoedingsrelatie ten aanzien van de tot het gezin behorende kinderen (zorgregeling). Naar aanleiding van het advies van de Raad van State stuurde Luchtenveld op 7 december 2004 een gewijzigd wetsvoorstel naar de Kamer. Minister Donner heeft een ontwerp-wetsvoorstel "Bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding" opgesteld. Dat wetsvoorstel is voor advies naar de Raad van State gestuurd, zoals blijkt uit een persbericht van het Ministerie van Justitie d.d. 20 januari 2005. Dit voorstel, dat ook voorziet in een ouderschapsplan en een zorgregeling, zal hieronder worden besproken.
Recente historie
Minister Donner van Justitie heeft op 13 april 2004 in een brief aan de Tweede Kamer (29 520) zijn voorstellen gepresenteerd om de scheidings- en omgangsproblematiek te verbeteren. Myriam de Bruijn-Lückers schreef hierover in EB juli / augustus 2004 (pagina 99 t/m 103) onder de titel "Scheidings- en omgangsproblematiek. Het Tweede Kamerlid Ruud Luchtenveld (VVD) werd door die brief geïnspireerd en diende op 1 juli 2004 een (initiatief) wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in onder de titel "Beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet ouderschap". Over dat wetsvoorstel heeft Marja Vos geschreven in EB oktober 2004 onder de titel "Scheiden zonder rechter?" (EB 2004, pag. 142 t/m 144). De Raad van State bracht op 27 augustus 2004 advies uit over dat wetsvoorstel, waarna Luchtenveld op 7 december 2004 zijn reactie heeft aangeboden aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Hierna zal ingegaan worden op de visie van de Raad van State en de reactie van Luchtenveld.
Inmiddels heeft ook Minister Donner een wetsvoorstel onder de titel "Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding" voor advies bij de Raad van State ingediend. Aan het veld (Raad voor de Rechtspraak, NVvR, NOvA, VFAS, Cliëntenplatform en de RSJ) is advies gevraagd over het concept-wetsvoorstel. Die adviezen zijn in dat concept verwerkt. Ook dat wetsvoorstel wordt hieronder nader besproken.
Ouderschapsplan
Met het op 20 januari 2005 gepresenteerde wetsvoorstel wil Minister Donner bevorderen dat ouders vroegtijdig nadenken over de invulling van het ouderschap na de scheiding. Hij acht het van belang dat de ouders hierover goede afspraken maken, opdat onnodige conflicten nadien worden voorkomen. Teneinde te bevorderen dat beide ouders zich bij de scheiding rekenschap geven van de gevolgen van die scheiding voor de kinderen en daadwerkelijk controleerbare afspraken maken over die gevolgen, stelt Minister Donner voor dat in het verzoek tot echtscheiding een ouderschapsplan wordt opgenomen. Artikel 815 Rv. zal daarvoor worden aangevuld met een nieuw lid 2, waarin staat:
"2. Het verzoekschrift bevat een ouderschapsplan ten aanzien van de minderjarige kinderen over wie de echtgenoten gezamenlijk of één van hen het gezag uitoefenen. In het ouderschapsplan worden in ieder geval afspraken opgenomen over:
a. de wijze waarop de ouders de zorg- en opvoedingstaken, bedoeld in artikel 247, verdelen of het recht en de verplichting tot omgang, bedoeld in artikel 377a, eerste lid, vormgeven,
b. de wijze waarop de ouders elkaar informatie verschaffen en raadplegen omtrent gewichtige aangelegenheden met betrekking tot de persoon en het vermogen van hun minderjarige kinderen,
c. de kosten van de verzorging en opvoeding van hun kinderen,
3. Het verzoekschrift vermeldt over welke van de gevraagde voorzieningen overeenstemming is bereikt en over welke van de gevraagde voorzieningen een verschil van mening bestaat met de gronden daarvoor.
7. Indien het ouderschapsplan, bedoeld in het tweede lid, of de stukken, bedoeld in het vierde lid, onderdelen a t/m c redelijkerwijs niet kunnen worden overgelegd, kan worden volstaan met overlegging van andere stukken of kan op andere wijze daarin worden voorzien, één en ander ter beoordeling van de rechter".
De verplichting om een ouderschapsplan over te leggen, wordt tevens voorgesteld bij de beëindiging van een geregistreerd partnerschap of een scheiding van tafel en bed. Indien de geregistreerde partners bij overeenkomst hun geregistreerd partnerschap beëindigen, zal die overeenkomst een ouderschapsplan dienen te bevatten. Nadat de Minister eerst de flitsscheiding de nek omdraait door de in artikel 1:77a lid 1 vervatte mogelijkheid om een huwelijk om te zetten in een geregistreerd partnerschap te schrappen, stelt hij vervolgens voor artikel 1:80d BW te wijzigen door een nieuw lid 2 in te voeren, dat luidt:
"2. Onverminderd het eerste lid betreft de overeenkomst op straffe van nietigheid een ouderschapsplan ten aanzien van de minderjarige kinderen over wie de geregistreerde partners gezamenlijk, of één van hen, het gezag uitoefenen. In het ouderschapsplan worden in ieder geval afspraken opgenomen over:
a, b, c: (dezelfde afspraken als die zijn genoemd in artikel 815 lid 2 a t/m c)".
Opvallend is dat deze afspraken in de overeenkomst tot beëindiging van het geregistreerd partnerschap op straffe van nietigheid moeten worden opgenomen. Het verzoekschrift tot echtscheiding is daarentegen niet nietig zonder ouderschapsplan. Als het plan bij het verzoekschrift tot echtscheiding redelijkerwijs niet kan worden overgelegd, kan worden volstaan met overlegging van andere stukken of kan op andere wijze daarin worden voorzien, één en ander ter beoordeling van de rechter.
Het ouderschapsplan kan zowel in een eenzijdig als een gezamenlijk verzoek tot echtscheiding worden opgenomen. Ook kan zo’n plan als bijlage bij dat verzoekschrift worden gevoegd. Luchtenveld, die een procureurloze scheiding mogelijk wil maken door artikel 1:150 BW aanzienlijk te wijzigen, vindt dat een ouderschapsplan op straffe van nietigheid moet worden opgenomen in de overeenkomst tot scheiding.
Het is aan de ouders om te bepalen welke afspraken zij in het ouderschapsplan vastleggen. In de memorie van toelichting op het concept-wetsvoorstel verwijst Minister Donner naar het artikel van Cees van Leuven "Het gezamenlijk gezag van ouders na echtscheiding, een praktijkmodel", dat in EB oktober 1998 verscheen en waaruit blijkt dat een groot aantal punten van belang is om te bespreken, zoals kwesties rond de dagelijkse zorg voor de kinderen (waar verblijven de kinderen, eten en drinken, huisregels en dergelijke), school, sport, medische zorg, vakantie, bijzondere dagen (verjaardagen en dergelijke), financiën (beheer spaarrekeningen, bijdrage van de niet-verzorgende ouder), communicatie tussen de ouders (informeren en raadplegen) halen en brengen van de kinderen. Al die onderwerpen en wellicht nog vele andere kunnen in het ouderschapsplan worden geregeld. Dat is echter niet verplicht. Minister Donner heeft in artikel 815 lid 2 Rv de hierboven onder a t/m c genoemde onderwerpen opgenomen, waarover ouders in ieder geval afspraken moeten maken en vastleggen in het ouderschapsplan. Volgens Luchtenveld dient het ouderschapsplan minimaal aan dezelfde eisen te voldoen. Hij noemt nog een vierde afspraak, die in een ouderschapsplan moet worden opgenomen: de wijze van uitoefening van het gezamenlijk ouderlijk gezag over hun kinderen. Luchtenveld geeft daarmee een extra lading aan dat ouderschapsplan. De zorgregeling, zoals Luchtenveld die voor ogen heeft en die "verstopt" wordt achter de woorden "wijze van uitoefening van gezamenlijk ouderlijk gezag", gaat ver. Hij wil effectueren dat ouders qua tijd evenveel zorg bieden. Daarop wordt hierna nader ingegaan.
Het kan gebeuren dat bij het indienen van een verzoek tot echtscheiding (nog) geen ouderschapsplan kan worden gevoegd. Dat zal niet snel het geval zijn als het betreft een gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding, of wanneer in het wetsvoorstel Luchtenveld sprake is van een administratieve scheiding. Partijen hebben dan immers tevoren de gevolgen van de gewenste scheiding met elkaar kunnen bespreken of onder leiding van een advocaat-scheidingsbemiddelaar overeenstemming kunnen bereiken over de onderwerpen, die in het ouderschapsplan moeten worden vastgelegd. Wanneer partijen aan het begin staan van een scheidingsprocedure, niets met elkaar kunnen overleggen en absoluut niet toe zijn aan het sluiten van een overeenkomst, zullen zij ook niet met elkaar kunnen onderhandelen over de inhoud van een ouderschapsplan. De ouders kunnen dan op een andere wijze aan de wettelijke eis van het ouderschapsplan voldoen (art. 815, lid 5 Rv.), zodat het verzoekschrift wel ontvankelijk zal worden verklaard. Een ouder kan bijvoorbeeld in het verzoekschrift éénzijdig aangeven hoe hij of zij vindt dat het voortgezet ouderschap moet worden vormgegeven. Dit zal meestal gepaard gaan met het verzoek om bepaalde voorzieningen te treffen (bijvoorbeeld vaststelling van een verdeling van de zorg- en opvoedingstaken of kinderalimentatie). De andere ouder zal wellicht verweer voeren en daarbij aangeven hoe hij of zij vindt dat de ouderlijke verantwoordelijkheid na de scheiding moet worden ingevuld. De rechter moet dan beoordelen of de stukken voldoende zijn en bepalen of de "andere wijze" voldoet aan de vereisten. De rechter kan ook bepalen dat de beslissing op het verzoekschrift wordt aangehouden, totdat alsnog een ouderschapsplan wordt overgelegd. Hij kan de scheidende echtelieden ook verwijzen naar een scheidingsbemiddelaar of een forensisch mediator benoemen. Op die wijze kan alsnog een ouderschapsplan tot stand komen. Als de rechter evenwel van mening is dat de ouders op onvoldoende wijze hebben voorzien in hun zorg- en opvoedingstaken na scheiding, kan hij het verzoek tot echtscheiding niet-ontvankelijk verklaren.
Zorgregeling
Luchtenveld beoogt met zijn wetsvoorstel een veel verder gaande zorgregeling in te voeren dan Donner wil. Beide voorstellen beogen echter een ruimer contact tussen kinderen en ouders, die hen niet verzorgen, dan thans bestaat. Blijkens de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel van Luchtenveld, gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State en op 7 december 2004 aangeboden aan de voorzitter van de Tweede Kamer, houdt een kind na de echtscheiding van zijn ouders recht op een gelijkwaardige verzorging en opvoeding door beide ouders. Luchtenveld wil tot uitdrukking brengen dat de beëindiging van het huwelijk niet tot beëindiging van het ouderschap leidt. Wel zullen er veelal praktische wijzigingen ontstaan die aandacht behoeven, zoals het niet langer op één adres wonen van beide ouders. Daarvoor dienen praktische oplossingen te worden gevonden, waarbij uitgangspunt blijft de gelijkwaardigheid van beide ouders. Door als minimum-eis in het ouderschapsplan op te nemen, dat het afspraken moet bevatten omtrent de wijze van uitoefening van het gezamenlijk ouderlijk gezag, wil Luchtenveld bevorderen dat het traditionele patroon (hoofdverblijfplaats van een kind meestal bij de moeder met een omgangsregeling, meestal voor de vader) wordt verlaten. Uitgangspunt voor de te maken afspraak is gelijke zorg, tenzij op basis van specifieke omstandigheden waarin de ouders en / of de kinderen verkeren, wordt gekozen voor een andere verdeling. Als ouders ervoor kiezen om één van hen met een grotere zorg- en opvoedingstaak te belasten, doen zij dat vrijwillig, op praktische gronden, zodat ieder van de ouders vol uit ouder blijft.
Het concept-wetsvoorstel van Donner heeft als norm dat het ouderlijk gezag mede de verplichting van de ouder omvat om de ontwikkeling van de band van zijn minderjarige kind met de andere ouder te bevorderen. Het is in beginsel niet mogelijk dat ouders in het ouderschapsplan vastleggen, dat het kind geen contact heeft met één van de ouders. Dat past immers niet in die norm. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is evenwel niet dat de zorg en opvoedingstaken gelijk worden verdeeld. In die gevallen waarin ouders tijdens het huwelijk de taken reeds zodanig hadden verdeeld dat de vader 5 dagen per week werkte om daarmee het gezinsinkomen te vergaren en de moeder de volledige zorg voor de kinderen voor haar rekening nam (het traditionele gezin), is het ook niet voorstelbaar dat de vader na echtscheiding plotseling voor de helft van de tijd voor de kinderen gaat zorgen. Het is bovendien de vraag of dat in het belang van de kinderen zou zijn. In de moeilijkste tijd van zijn leven zou die vader plotsklaps opgezadeld worden met een taak, die hij nimmer heeft verricht en waarin hij geen ervaring heeft. In die gevallen zou het wel eens in het belang van de kinderen kunnen zijn dat de verdeling van zorg- en opvoedingstaken na echtscheiding gelijk blijft aan die van voor het huwelijk.
Wel is het van groot belang dat een kind ook met de hem of haar in principe niet-verzorgende ouder contact blijft houden. Reeds thans is het zo dat in 92% van de echtscheidingen de ouders gezamenlijk het gezag over hun kinderen blijven uitoefenen. Gezamenlijk gezag impliceert omgang. In het ouderschapsplan moet worden aangegeven wanneer die omgang in principe plaatsvindt, niet of er wel omgang is.
In het wetsvoorstel is voorts een norm opgenomen, die de ouder zonder gezag (gelukkig nog maar 3%) verplicht om omgang te hebben met zijn kind. Die ouder heeft een verantwoordelijkheid om contact te hebben met zijn kind. Hij heeft bovendien de verantwoordelijkheid dat contact zodanig te laten verlopen, dat het geschiedt in het belang van de kinderen. Het gaat niet aan af te spreken om 15.00 uur te komen en (nadat kinderen reeds een uur lang met de jasjes aan hebben zitten te wachten) pas om 16.30 uur te verschijnen. Anderzijds heeft de andere ouder ook de plicht een goed verloop van de omgangsregeling te bevorderen.
Afschaffing flitsscheiding
Het concept-wetsvoorstel van Donner voorziet in afschaffing van flitsscheiding en het wordt hoog tijd dat dat gebeurt. In de concept-memorie van toelichting wordt in het advies van de VFAS aan Minister Donner geciteerd: "dat flitsscheiding onverantwoord is . . . . . . u zou moeten beginnen door middel van een wetswijziging een einde te maken aan de mogelijkheid van flitsscheiding". Verder wordt in de memorie van toelichting als argument voor het afschaffen van flitsscheiding en het niet invoeren van een administratieve scheiding genoemd, het risico dat kinderen hun mening niet kenbaar kunnen maken. De rechter is nu verplicht op grond van artikel 809 Rv. om een minderjarige van 12 jaar of ouder in de gelegenheid te stellen om de mening kenbaar te maken, voordat hij een beslissing neemt. Die bepaling sluit aan bij artikel 12, lid 2 IVRK.
Luchtenveld wil flitsscheiding ook afschaffen, maar hij wil deze vervangen door een administratieve scheiding. De Raad van State is daar kritisch over. Opgemerkt wordt dat de door Luchtenveld daarvoor aangevoerde voordelen ook reeds in de huidige rechterlijke procedure worden bereikt. Bovendien wijst de Raad van State erop dat een administratieve scheiding nieuwe internationaal-privaatrechtelijke problemen doet rijzen. Feit blijft dat een administratieve scheiding lang niet overal wordt erkend. Zo erkennen de Verenigde Staten bijvoorbeeld geen administratieve scheiding. Het is onverantwoord te experimenteren met dergelijke belangrijke juridische en emotionele zaken als een scheiding. Daarom reeds zou geen administratieve scheiding moeten worden ingevoerd. Met Donner ben ik van mening dat een dergelijke scheiding geen voordelen heeft boven de bestaande (gemeenschappelijk) verzoekschriftenprocedure. Zo’n administratieve scheiding heeft alleen nadelen. Daarom behoort van invoering te worden afgezien.
